Анализ организации лоббизма в США: политико-юридический аспект

Ключевые слова: Лоббизм, лоббист, США, Конгресс США, закон, государственные органы власти

Keywords: Lobbying, lobbyists, the U.S., the U.S. Congress, law, state authorities

В современной научной литературе широко представлена подборка исследований, посвященных изучению лоббизма, взаимодействию различных групп интересов с представителями власти, существуют также работы рассматривающие процесс лоббизма в различных странах, но чаще всего данный материал основан на анализе практических случаев, где глубина политико-юридического аспекта низка. А тем самым в основе любых процессов и практик лежат политические и как следствие юридические начала.

Для лучшего понимания лоббизма, как легального института современного демократического государства, лобби который не имеет не чего общего с высшей коррупцией в государственном аппарате страны, мной было проведено исследование организации лоббизма в США. Опыт управления и регламентации лоббистской деятельности в Америке, является уникальным и во многих странах тиражируется, поэтому полученные результаты из проведенного исследования могут быть востребованы в процессе создания отечественной модели лоббизма.

В статье речь пойдет о понятийном аппарате в трактовке термина «лоббизм», будет проведен анализ американского опыта определения лоббистской деятельности. Автор избрал для рассмотрения американский опыт построения легального института лоббизма, т.к. в США накоплена вековая история лоббистской деятельности, а страны, где лоббизм также нашел свое распространение, перенесли регулятивный опыт Америки в сфере организации лоббизма на свою почву. В силу данного обстоятельства, рассмотрение форм организации лоббистской деятельности в других странах, не является для нас самоцелью.

Первой страной, где свою официальную легализацию получила практика лоббизма, были США и в настоящее время Америка располагает самым развитым институтом лоббизма в мире.

Первыми попытками нормативно-правовыми регулирования лоббизма были резолюции Палаты представителей США: резолюция от 1852 г. – запрещающая допуск в места для прессы в Палате представителей нанятых агентов, занимающихся вопросами, находящимися на рассмотрении у сенаторского корпуса Конгресса США; резолюция от 1876 г. – обязывающая физические и юридические лица – корпорации предоставлять имена и полномочия нанятых советников и агентов клерку Палаты представителей США, если же это не было сделано, то такое лицо не может участвовать в каком либо комитете Палаты представителей. В 1854 г. в Конгрессе США был создан специальный комитет для рассмотрения вопросов о подкупе, давлениях на членов Конгресса с целью обеспечения принятия того или иного законопроекта в Палате представителей США [2, стр. 36].

Принятые в IXX в. резолюции в Конгрессе США играли для институциализации лоббизма в Америке важную историческую роль. Многие зарубежные и отечественные исследователи американского лоббизма в своих научных трудах указывают на то обстоятельство, что огромное значение для развития института лоббизма в Америке стали, проведенные в начале XX в., расследования, посвященные незаконному ведению лоббизма в Конгрессе США. Российская исследовательница И.Д. Вавочкина, прямо указывает: «Важной частью процесса институционализации лоббизма в США являются расследования лоббистской деятельности первой половины XX в. Они проводились в Конгрессе в 1913, 1927 - 1928, 1935 - 1938, 1950 гг. (постепенно эта практика угасает). В результате законодателями … порицалось и наказывалось незаконное сотрудничество политиков и лоббистов; по окончании каждого расследования на рассмотрение Конгресса вносились различные проекты федерального закона о регулировании лоббизма» [2, стр. 37]. Расследования лоббистской деятельности в Парламенте США открыло истинную правду о методах и процедурах ведения лоббистской деятельности, в результате чего законодатели получили важную практическую информацию о лоббизме, которую они смогли использовать в будущих своих законопроектах, направленных на контроль над деятельностью лоббистов. Также в деле институциализации лоббизма в США, наряду с проведением парламентских расследований, самостоятельную и важную роль сыграло и наличие оформленных связей между представителями групп давления и государственными ведомствами. В 30-е г. в США заметно возрастает активность взаимодействия представителей бизнеса и профессиональных союзов рабочих с Правительством США, профильными государственными учреждениями. Количественное возрастание контактов общественников и представителей властей связано с активностью государственного аппарата в управление в экономике и социальной сфере в США, в тот момент времени начинается и после Второй мировой войны продолжается процесс формирования государственно-капиталистической модели экономики.

Первый «Закон о регулировании иностранных агентов - FARA», регулирующий лоббистскую деятельность в США был принят в 1938 г. Цель принятия Закона, заключалась в том, чтобы отрегулировать хаотичное давление различных групп интересов на законодательный процесс в стране. Закон предписывал требование иностранным лоббистам регистрироваться и направлять письма о своих намерениях Государственному Секретарю США, данный Закон с многочисленными изменениями действует в стране по настоящее время. Исследователь И.Б. Жуган, в статье «Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства» оценивает подоплеку принятия законодательных норм в силу следующих обстоятельств: «Данные положения были главным образом введены по политическим мотивам, для того чтобы остановить расширение фашистской и нацистской пропаганды на территории США и рост числа нацистских режимов в Европе» [3, стр. 36].

В продолжение формирования юридической базы регулирующей лоббизм в США в 1946 г. был принят очередной «Закон о регистрации лоббистской деятельности», в котором впервые сделана попытка дать юридическую трактовку лоббизма. Так в параграфе №266 Закона указывается, что любое физическое или юридическое лицо (ассоциация), которое получает или собирает денежные средства, иные ценности с целью воздействия прямого или косвенного на принятие или отклонение членами Конгресса США какого-либо законодательного акта [4, стр. 173]. Как следует из трактовки лоббистской деятельности, процесс лоббирования интересов заказчика может быть организован только между лоббистом и членом Конгресса США, это серьезно сужает круг субъектов лоббистской деятельности, оставляя вне рамок юридического регулирования весомые органы государственной власти Америки, такие как Администрация Президента США, профильные министерства и ведомства. Отсутствие в Законе широкого толкования субъектов лоббирования с государственной стороны ставит де-юре вне закона возможные контакты заинтересованных лиц с представителями означенных выше государственных ведомств.

Законодатель в Законе 1946 г. в параграфе №267 «Регистрация лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты; сбор информации» делает попытку также дать юридическое определение термину «лоббист», он трактуется следующим образом: «Любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным мотивам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта» [4, стр. 173]. При этом в Законе термин «лицо» законодателем трактуется широко и включает в себя: физическое лицо, товарищество, комитет, ассоциацию, корпорацию и любые другие организации или группы лиц. Закон также обязывает лоббистов проходить процедуру обязательной регистрации у клерка Палаты представителей и секретаря Сената Конгресса США и представить под присягой письменное заявление. И здесь мне кажется, очень важным моментом для понимания того, кто является лоббистом – элементы необходимой информации, которая должна содержаться в заявление, от наличия и верности представленной информации и зависит возможность осуществления лоббистской деятельности в качестве лоббиста. Информация в заявлении должна содержать следующие обязательные элементы: «имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств» [4, стр. 173].

Законом лоббистам вменяется представлять подробные ежеквартальные отчеты, которые они передают клерку Палаты представителей и секретарю Сената США. Отчет должен в себе содержать следующую необходимую информацию: данные обо всех полученных и израсходованных денежных средства на указанные цели в предшествующем квартале; о лицах, которым были выплачены финансовые средства и цели произведенных выплат; о публикациях в различных источниках, посвященные законопроектам. Полученная информация от лоббистов клерком и секретарем Конгресса США обобщается, далее она становится достоянием общественности посредствам публикации систематизированных отчетов в материалах Конгресса США «The Congressional Record», данное издание издается с 1873 г. [7]

«Закон о регистрации лоббистской деятельности» с множеством внесенных нормативных поправок продолжает действовать и в настоящее время в США, данный закон заложить основу законодательства регулирующего деятельность лоббистов, во многом он наметил дальнейшие векторы развития института лоббизма в Америке. Закон 1946 г. не был юридически безукоризнен, во-первых, из-за своей терминологии, которая на сегодняшний момент трактовка некоторых понятий является узкой, например лоббиста, определения, используемые в Законе, не имеют четкой юридической стройности.

Следующей значительной вехой в становлении лоббизма как института в США стал принятый в 1995 г. «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», вступил в действие 1 января 1996 г., его разработчиком стал сенатор демократ К. Левин. Цель принятия закона заключалась в желании законодателей усилить государственный и общественный контроль над деятельностью лоббистских структур в стране, к тому же существующий на том момент времени «Закон о регистрации лоббистской деятельности» 1946 г. нуждался в обновлении и в кардинальных изменениях. В Законе 1995 г. прописано требование обязательной регистрации фирм, оказывающих услуги в лоббистской деятельности. Новый Закон позволил регистрировать лоббистские фирмы, будучи физическим или юридическим лицом, имеющим одного или более служащих, которые действуют в качестве лобби от имени клиента, при обязательном условии, что сама фирма не является данным клиентом [6].

В Акте 1995 г. получило свое продолжение работа по конкретизации понятийного аппарата лоббизма. В Законе отныне лоббистом считается человек, который не менее 20 % времени тратит на лоббистскую деятельность, располагает многочисленными контактами с представителями законодательных и исполнительных органов власти и за свою деятельность получает вознаграждение от своих заказчиков не менее 5000 долларов за 6 месяцев [5]. Под «лоббистскими контактами» в Законе понимается, любое устное или письменное сообщение (в том числе с помощью электронной почты) для представителя исполнительной или законодательной власти от имени заказчика в отношении: 1) внесения изменений или принятия федерального законодательства, государственных документов, программ, политики или позиции Правительства США; 2) управления или исполнения федеральной программы или политики; 3) назначения или утверждения лица на должность Сенатом [6].

Новеллой Закона стало и то, что его нормы, регулирующие процесс лоббирования были распространены не только на Конгресс США, но и на исполнительные органы власти, был введен специальный термин «охваченное должностное лицо исполнительных органов власти». В список «охваченных должностных лиц» вошли Президент США, Вице-президент США, чиновники исполнительного управления Президента США, руководство и ведущие сотрудники министерств и ведомств, должностные лица имеющие выход к секретной информации, генералитет вооруженных сил, члены Конгресса США, сотрудники аппаратов членов Конгресса США, привлеченные к разработке законопроекта руководители рабочих групп.

Порядок регистрации и отчетности в «Законе о раскрытие лоббистской деятельности» сохранен, лоббисты должны быть зарегистрированы у секретаря Сената по общественным записям, после чего информация о лоббисте поступает в общественную инспекцию. Каждые полгода не позднее 14 августа и 14 февраля лоббисты обязаны направить подробный отчет о своей деятельности в подразделение по общественным записям Сената Конгресса США. Отчет включает в себя следующую важную информацию:

  • список работников зарегистрированного лица, выступающих в качестве лоббистов от имени клиента;
  • перечень вопросов, по которым лоббист вел деятельность, с возможным указанием точных номеров законопроектов и ссылок на законодательные акты исполнительных органов власти;
  • поименная информация о «лоббистских контактах»;
  • истинная информация об общей сумме расходов, потраченных на конкретные лоббистские контакты [6].

«Закон о раскрытии лоббистской деятельности» стал важной вехой для дальнейшего развития лоббизма и основой для нынешнего регулирования лоббистской деятельности в США. Закон 1995 г. смог вобрать в себя законодательные нормы, юридические рычаги управления лоббизмом, которые ранее отсутствовали в «Законе о регистрации лоббистской деятельности», но процесс совершенствования национального законодательства США в сфере регулирования лоббизма продолжается. Российские исследователи Т.И. Аравина, Ю.Ю. Кузнецова, так характеризуют Закон 1995 г.: «Вступление в действие закона привело к тому, что число зафиксированных государственными органами лоббистов к весне 1996 г. увеличилось в два раза и достигло почти 40000 человек. В то же время закон позволяет четче отслеживать методы фальсифицирования в лоббировании, когда в конгресс посылаются письма от несуществующих адресатов (такие действия подвергаются штрафу в 50 тыс. долларов), регламентировать лоббирование в пользу иностранных государств, ставить ряд ограничений лоббистской активности бывших конгрессменов (особенно попавшихся на злоупотреблениях) [1, стр. 61].

Американские специалисты по лоббизму дали свою оценку «Закона о раскрытии лоббистской деятельности», она была положительной и заключалась в том, что после принятия данного Закона в стране в 10 раз увеличится количество зарегистрированных лоббистов и лоббистских фирм. Логика экспертов была в том, что Закон широко трактовал лоббистскую деятельность, законодатель ввел в круг субъектов лоббистской деятельности дополнительных участников, из-за этого регулятивные рамки Закона распространялись на новых субъектов рынка лоббистских услуг. Также дополнительный рост регистрации лоббистов эксперты связывали с либеральными требованиями, которые предъявлялись учредителям для регистрации лоббистской фирмы, но в реальности особого роста количества зарегистрированных фирм не произошло. Многие по-прежнему из участников лоббистской деятельности не регистрируются в качестве лоббиста, предпочитая именовать себя в качестве экспертов, советников, помощников, поэтому законодательство о лоббизме продолжит свое совершенствование, выводя из законодательной тени оставшихся участников.

Законодательство США, регулирующее лоббистскую деятельность, насчитывает свою историю развития более 150 лет, а первые нормативно-правовые источники, вошедшие в фундамент лоббистского законодательства, были разработаны 100 лет назад. Американское законодательство о лоббизме органично развивалось, отвечая, на политические и экономические вызовы времени, изданием новых юридических норм, изобретением более перспективных методик регулирования лоббистской деятельности. Реалии настоящего времени таковы, что институт лоббизма в США является неотъемлемой частью демократического государства, а лоббисты в шутку сравниваются с комарами, которые вьются вокруг большого неповоротливого слона – Конгресса США, заставляя его шевелиться и идти вперед.

Лучшие элементы американского опыта регулирования лоббистской деятельности могут и должны быть восприняты в Российской Федерации, но копирование и перенос юридических норм и практик для нашей страны будет неоптимален и даже вреден. В России следует создать собственную уникальную систему лоббизма, основанную на лучших образцах зарубежного лоббизма, с учетом российских особенностей в сферах политики, экономики, государственного управления, социального развития и ментальности российских граждан.

 

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Аравина Т.И., Кузнецова Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования, №9, 2000, с. 59-63.

2. Вавочкина И.Д. К истории регулирования лоббизма в США // Новая и новейшая история, №1, 2007, с. 35-47.

3. Жиган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, вып. №3, 2005, с. 35-39.

4. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ./Сост. В.И. Лафитский; Под ред. и со вступ. ст. О.А. Жидкова. – М.: Прогресс, Универ, 1993, - 768 с.

5. Толстых П.А. Профессиональный словарь лоббистской деятельности // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, М., 2009, http://lobbying.ru/dictionary_word.php?id=19

6. «Lobbying Disclosure Act of 1995» // Lobbying.ru Российский профессиональный портал о лоббизме и GR, http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf

7. The Congressional Record // http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwcr.html

Добавить комментарий

CAPTCHA на основе изображений