ВЫСТУПЛЕНИЕ К.Б. НОРКИНА НА КРУГЛОМ СТОЛЕ №1 «СТРАТЕГИИ ГОРОДСКОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: ОПЫТ, ЛУЧШИЕ ПРАКТИКИ» НА МЕЖДУНАРОДНОМ ФОРУМЕ: «МЕГАПОЛИС XXI ВЕК – ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ»

Можно уверенно сказать, что сегодня главной проблемой России является фатальная неэффективность и слабая защищённость от коррупции  системы централизованного, государственного управления с командно-административными атавизмами. Эта система возникла в середине  XVI века и сохранилась до наших дней с очень малыми изменениями.

Низкая эффективность такого способа управления определяется недостатком знаний для достоверного предсказания стратегических последствий управленческих решений, а также уникальными масштабами российской социально-экономической системы, несовместимыми с ограниченностью возможностей каждого отдельного человека при работе с колоссальными объёмами необходимой для принятия правильных решений информации. Эффективность системы особенно снижается из-за того, что заложенные в неё принципы управления порождают перманентный конфликт интересов системы и личности, который тем легче решается в пользу личности, чем более высокий уровень в иерархии принятия решений она занимает. Этому особенно способствуют наличествующие в России непрозрачность бюджетной системы и отсутствие реальной  ответственности ЛПР (лиц, принимающих решения, какой бы пост они не занимали) за конечный результат.

Несмотря на наступившее в СССР, в конце 80-х годов всеобщее понимание явного несоответствия традиционного для России патерналист-ского государственного устройства современным реалиям глобализации и либерализма, уже более двадцати лет трудно увидеть продвижение по пути перехода к более эффективной системе принятия государственных решений.

Причины живучести так устроенного государства, определяются многими, детально рассмотренными в [1], причинами. Прежде всего, этому помогает сам миф о патернализме,  согласно которому в таком государстве царит “социальная справедливость”, гарантируемая искренней заботой “отцов народа” о благе подданных (не граждан!). Немалую роль играет также, сохранившаяся в различных письменных и устных преданиях, память о высокой глобальной конкурентоспособности, на определённых исторических этапах, такой  формы государственной организации. В результате эти принципы чрезвычайно прочно укоренились и в общественном сознании, и в государственной идеологии, и в институциональном устройстве органов власти.

Неэффективность иерархических систем крупных федеративных государств, на самом деле, не только постсоветская проблема. Это было осознано, в частности, и в США, где ещё во времена президентства Билла Клинтона, именно по этой причине была инициирована масштабная программа [1,2,3], называвшаяся RG (Reinventing Government = перестройка государственного управления). Это было всестороннее  исследование, к которому администрация Клинтона привлекла более 600 крупнейших специалистов по государственному управлению. При этом ни на одном этапе работы не возникало даже мысли о ликвидации федерального устройства. Все единодушно соглашались с тем, что без него невозможно гарантировать системные интересы страны. Речь шла лишь о том, чтобы: “создать систему государственного управления, которая работает лучше, но стоит меньше”. Нужно было, сохранив возможности общесистемного стратегического управления, повысить эффективность системы.

Рассмотрев 10 вариантов повышения эффективности иерархической системы федеральной власти в США разработчики проекта RG пришли к выводу, что наиболее действенным приёмом является децентрализация, совмещённая с институциональной возможностью для вышестоящих  уровней обеспечить стратегические общесистемные интересы. Однако, ни один из рассмотренных способов не оказался панацеей. В разных ситуациях оказалось разумным применять разные методы или их комбинации. Согласно рекомендациям разработчиков, наилучшим является сбалансированное использование всех этих приёмов на основе принципа TQM (Total Quality Management = Тотальный менеджмент качества).

TQM, упрощая, состоит в том, что для каждого подразделения затверждается конечный показатель качества, создаётся система его независимой оценки, с привлечением механизмов гражданского общества, а также устанавливается принцип бескомпромиссной ответственности ЛПР за достижение заданных значений показателей качества, а ещё лучше, - за достижение оптимального конечного результата. “Оптимального” - в смысле установленного для органов власти критерия качества работы. Легко видеть, что данный приём реализует управление на принципе обратной связи по конечному результату, что и рекомендует общая теория управления. При таком подходе возможна радикальная децентрализация и получение значительного улучшения общего качества управления за счет инициативы местных властей и лучшего учёта ими местных возможностей. В наших публикациях, вместо TQM, чаще употребляется название индексное управление. Подобный подход к построению систем государственного управления американцы считают  “новым федерализмом”.

Введение разумного конечного показателя качества управления, при определённых условиях, которые будут пояснены чуть позже, принципиально меняет статус ЛПР. Для них, по меткому выражению Н. А. Бердяева [4], власть из “права и притязания” превращается в “обязанность и тяготу”. Это, очевидно, будет содействовать привлечению в органы власти пассионарных в отношении общественного Блага граждан.

Помимо отмеченного полезнейшего свойства, индексное управление, в высшей степени продуктивно сочетается и с радикальной децентрализацией процесса управления. Всем известен огромный потенциал децентрализации, но при этом возможны две негативные тенденции:

- пренебрежение общесистемными интересами устойчивого развития в стратегической перспективе ради локальных сиюминутных политических (популистских) выигрышей;

- конфликт общенациональных стратегических интересов с региональным и предпринимательским эгоизмом.

Перечисленные тенденции могут оказать такое же действие, как лозунг: “Берите суверенитета, сколько хотите” перед развалом СССР. Специальный анализ показал, что индексное управление может пресечь отмеченные выше негативные тенденции. Для этого индекс следует сформировать так, чтобы в нём обязательно учитывались стратегические последствия решений на всех уровнях, а дополнительные стимулы и санкции с вышестоящих уровней экономико-правовым путём автоматически обеспечивали взаимовыгодное разрешение конфликта частных, местных  и системных интересов. Например, в бюджете Нью Йорка, 32% общих доходов составляют, так называемые “категорические гранты” из вышестоящих (штат или федеральное правительство) бюджетов. Эти гранты (более 21 млрд. долларов) Нью Йорк получил, выиграв  соответствующие конкурсы. Результаты осуществления категорических грантов отвечают системным интересам соответствующих уровней власти (формально – улучшают значения их индекса). Эта практика, обеспечивает и децентрализацию, и экономико-правовое принуждение всех уровней власти и частного бизнеса к обеспечению стратегического оптимизационного управления на принципах конструктивного партнёрства.

Согласно результатам нашего анализа [1], в современной России подход к организации стратегического управления, на всех уровнях, в большинстве случаев содержит в себе серьёзные пережитки административно-командного подхода. Как правило, “стратегия развития” города или региона это красиво изданная книжка, в которой описаны заманчивые перспективы, типа: “Нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме”. За написание такой книжки не стыдно взять приличные деньги, её можно использовать для выколачивания субсидий из вышестоящих бюджетов, или для саморекламы соответствующего  органа власти. Для реализации содержащихся в ней предложений, как правило, нужно разработать план мероприятий, выделить средства для его исполнения, но за то, что получится в конце – никто по-настоящему не отвечает. Это, конечно, несколько карикатурное описание, но если быть объективным, следует признать, что примеров разработки стратегий на перечисленных принципах довольно много, а вот примеров, когда они привели к радикальному улучшению благосостояния регионов, - практически нет.

На наш взгляд, главная причина отмеченного состояния стратегического управления в России состоит в том, что у нас надежды на успех традиционно опираются на гипотезу о том, что возможно, например, за счёт особо честных  выборов обеспечить высочайшую мудрость,  эффективность и бескорыстность решений и действий органов власти. А если это не выполняется, то достаточно  на честных выборах поменять власть и всё наладится. Однако, по нашим соображениям [1], это одна из главных ошибок российского менталитета. Важно не то, кто сидит за ручками государственной машины, а то, как эта машина устроена.

Система, управляемая решениями не отвечает новым условиям. Правильнее возложить на органы государственного управления всех уровней “всего лишь” реальную и бескомпромиссную ответственность за  создание в сфере своей компетенции таких экономико-правовых условий, при которых даже сугубо эгоистическая мотивация нижестоящих органов власти или предпринимателей, заставляет их работать на общее Благо. Возможность и целесообразность именно такого (экономико-правового) принципа управления обоснована Нобелевским лауреатом Фридрихом фон Хайеком [5] и мы считаем единственно правильным опираться именно на этот способ.

     В соответствии с изложенным выше, мы считаем, что оптимизационное стратегическое управление в условиях либеральной организации общества – это институционализированная система стимулирования инициативы и предприимчивости граждан и их объединений, в направлениях обеспечивающих максимально возможный и устойчивый рост благосостояния. Органы власти бескомпромиссно обязаны построить такую систему, обеспечить её постоянное развитие и с её помощью  обеспечить оптимальное значение индекса качества управления в пределах горизонта планирования с учётом реальных ограничений.

Прежде, чем углубляться в вопросы стратегического оптимизационного управления, представляется полезным дать некоторую упрощённую, как говорят “словесную” или “семантическую” модель процесса управления в обществе. Эта модель (её можно назвать протомоделью) не пригодна для решения оптимизационных задач, но полезна для последующего понимания структуры более детальных моделей, уже пригодных для этой цели.

В рамках принятой нами протомодели, мы представляем себе, что каждый человек и общество в целом живут в окружении объектов, которые можно назвать запасами. Это природные и финансовые ресурсы, элементы инфраструктуры, средства производства, жилища, объекты личной собственности, интеллектуальные достижения, и многое, многое подобное. Располагаемые запасы изменяются во времени. Интенсивность изменения запасов мы называем потоками. Это может быть их потребление, естественная деградация, уничтожение внешними факторами и т.д. Некоторые запасы заново создаются или увеличиваются особым потоком - трудом человека. При этом, в процессе труда обычно потребляются также и некоторые наличные запасы (финансы, природные и экологические ресурсы, износ средств производства и т.п.). Потребление различных наличных запасов в процессе труда, мы тоже рассматриваем как некоторые потоки.

Общепризнано, что человек это социально-биологическое существо. Общественная природа поведения человека проявляется в том, что трудовая деятельность, как правило, является коллективной и организуется некоторыми людьми, которые по многим причинам имеют в распоряжении или в собственности особые запасы в виде “средств производства”, и особые права распоряжения и потоками труда, и потоками продуктов труда и финансов. Продуктивность всей этой деятельности зависит от многих факторов, прежде всего от качества средств производства и мотивации к производительному труду. По нашему убеждению, врождённая инициатива и предприимчивость граждан является достаточно сильным мотором развития. К сожалению, успехи часто порождают феномен положительной обратной связи (чем больше успех сейчас, тем он еще больше в будущем). Это, при отсутствии специального управления, теоретически неизбежно приводит к выходу на ограничения и потере устойчивости. В [1], на стр. 123-127, нами рассмотрены одиннадцать наиболее часто встречающихся опасных тенденций, возникающих в либеральных социально-экономических системах, лишённых разумного государственного управления.

Целесообразно устроенные и адекватно мотивированные органы власти могут установить и поддерживать такие правовые нормы, которые обеспечивают устойчивое развитие. Этому помогает и то обстоятельство, что органы власти с этой же целью могут создавать различные элементы общественной инфраструктуры и обеспечить их бесперебойное функциони-рование. Оптимизационная функция органов власти состоит в оценке тенденций развития и, при необходимости, в экономико-правовом (в том числе и через развитие инфраструктуры) или инвестиционном воздействии на потоки, с тем, чтобы структура потоков и запасов наилучшим образом соответствовала цели управления. Более детально это разобрано в работе [1].

Создание соответствующей системы управления возможно, если в структуре государственного устройства обеспечено функционирование институтов систематически и ответственно исполняющих следующие шесть видов работ:

- формирование общественного консенсуса по цели управления;

- формирование множества допустимых управляющих воздействий;

- разработка и эксплуатация адаптивной прогностической модели;

- оптимизация расходных и нормативно – регулятивных решений;

- аналитический мониторинг последствий исполнения принятых решений;

- коррекция прогностической модели.

Поясним вкратце назначение и принципы реализации перечисленных компонент системы оптимизационного стратегического управления.

  1. Формирование общественного консенсуса по цели управления  

В принципе, последнее время практически нет возражений против точки зрения, в соответствии с которой, даже в самом либеральном обществе, люди, ради собственного блага, соглашаются с некоторыми ограничениями собственной свободы, которые возникают в связи с существованием органов государственной власти. Поэтому они, тем или иным способом, формируют органы власти и передают им, по существу – на контрактной основе, серьёзные полномочия. Если те, кто нанят для их применения, хотят честно исполнять контракт, они должны наиболее эффективно использовать свои полномочия, то есть обеспечить, как можно более высокое, качество жизни нанявших их граждан и тратить на это как можно меньше общественных ресурсов. Кстати говоря, один из основателей МАГ, в своём выступлении на конференции: “Финансово-экономические основы функционирования городов”, в апреле 1995 года [9], подчеркнул, что главная цель и главная трудность реформ – перейти от власти, которая правит, к власти, которая служит. Многие политики и государственные служащие предпочитали в 1995 году не служить, а править. С тех пор, как видим, это мало изменилось.

Абстрактно говоря, с тем, что власть нанята для устойчивого улучшения качества жизни граждан, согласны почти все, но стоит только попытаться точно определить, что такое качество жизни возникают бесконечные споры, иногда даже с применением насилия. Несмотря на все трудности, этот спор необходимо разрешить, так как, если консенсуса по цели управления нет, то государственное управление превращается в шаманство или, в худшем случае, - в шарлатанство.

К счастью, вопрос широко признаваемой оценки качества жизни близок к своему решению. Функционирующая под эгидой ООН комиссия, - ХАБИТАТ, после нескольких лет работы нашла [6] вполне приемлемый компромисс, называемый UGI ( Urban Governance Index =   Индекс качества управления городом). Схема формирования UGI, как, впрочем, и всех других известных индексов качества, несложная: сначала выбираются и оцениваются некоторые частные показатели, прямо или косвенно отражающие качество, а потом вводится процедура, так называемой, свёртки этих частных показателей в сводный индекс. Данная схема – общепринятая, а консенсус приходится искать лишь при выборе номенклатуры частных показателей и при выборе процедуры свёртки.  

Несмотря на некоторые, ещё остающиеся вопросы [7], UGI можно считать, с социальной точки зрения вполне приемлемым, причём не только для городов, но и для любых регионов. В пользу применения UGI говорит и то обстоятельство, что в России уже с 2007 года начата институционализация сбора данных для оценки качества работы органов исполнительной власти. Речь идёт об Указе Президента РФ №825 от 28.06.07. «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ» и о Постановлении Правительства РФ №322 от 15.04.09, о мерах по реализации этого Указа. Выполненный нами специальный анализ показал, что внедряемая в РФ система оценки может быть использована в качестве информационной базы при индексном  управлении для различных оценок качества управления, в частности, и для оценки по методике ХАБИТАТ.

К сожалению, непосредственное использование UGI для оптимизационного стратегического управления затруднено тем, что он, в основном, формируется с помощью неформальных экспертных оценок и не поддается прогностическому моделированию, позволяющему оценить, как те или иные управленческие решения повлияют на качество жизни в будущем. Позже будет пояснено, каким образом для этой цели можно использовать хорошо проработанные методы макроэкономического моделирования. Разумеется, общественное согласие по поводу правил оценки может меняться со временем. Это также нужно учесть при организации данной подсистемы оптимизационного стратегического управления развитием.  

Ещё одна трудность состоит в том, что методики ХАБИТАТ дают значение индекса для конкретного момента времени, тогда как, для оптимизационного управления требуется прогнозировать ИКЖ (Индекс качества жизни) в пределах некоторого горизонта планирования. Впрочем, и сам вопрос о разумном горизонте планирования тоже требует научного обоснования. Слишком малый горизонт чреват стратегическими просчётами, а слишком большой – ошибками прогнозирования. По нашим соображениям [1] он должен быть порядка 25 лет.

Помимо сложности расчётов, возникает вопрос, так называемого, дисконтирования. Дело в том что, как правило, улучшение ИКЖ в будущем требует затрат в настоящем, а они, очевидно, ухудшают качество жизни в текущие моменты. Дисконтирование может быть самым разным: от жёсткой (например, сталинской) мобилизационной стратегии (настоящее малозначимо по сравнению с будущим), до популистского проедания национального достояния (после нас, хоть потоп). Не определив функцию дисконтирования невозможно оптимизировать управленческие решения. При этом, взгляды общества на этот вопрос, со временем, также могут меняться и необходима серьёзная работа для непрерывного обеспечения консенсуса и по этому, очень принципиальному, вопросу.

Ещё одна проблема – учёт социальной дифференциации. Очевидно, что каждое управляющее воздействие по-разному влияет на разные социальные группы. Рассчитать изменение ИКЖ для каждой из страт не так уж сложно. Но правила свёртки этих частных ИКЖ в интегральный индекс определяют социальную политику. Из-за этого разумный баланс интересов различных социальных групп найти не просто. Сильно мешает парадигма конфронтационного мышления, имеющая в России почти 500-летний стаж. Требуются значительные усилия, для того чтобы найти социальный компромисс, но и без него оптимизация невозможна.

В наших работах [1,8] приведены более детальные, чем приведенные выше, рекомендации по решению задач оценки ИКЖ. Однако, даже из схематического изложения ясно, что “формирование общественного консенсуса по цели управления” это не разовая компания, а систематическая работа.

  1. Формирование множества допустимых управляющих воздействий.

Формирование, то есть инвентаризация и институционализация управляющих воздействий, с помощью которых власти могут обеспечить исполнение контракта с гражданами, также очень важная и непростая работа. Для краткости далее мы часто, вместо терминов управляющее воздействие или управленческое решение, будем употреблять термин управление.

В принципе, любое расходное или правовое решение органов власти является управлением. К сожалению, не все управления являются эффективными и целесообразными. В России наиболее традиционными управлениями являются распоряжения (поручения, приказы), подкреплённые так называемой “проверкой исполнения”, преимущественно на основе самоотчётов, и взысканиями, в случае неисполнения. Метод абсолютно неэффективный даже в тоталитарном обществе, а в либеральной экономике вообще непригодный, тем более, что почти стандартной практикой стала ситуация, которая в англоязычных странах называется unfunded mandate (поручение без адекватного финансирования).

В части изыскания управлений, работоспособных в либеральном обществе наши управленцы существенно отстают от успешных стран с либеральной экономикой. Например, в книге [2], отражающей философию проекта RG, авторы рассматривают 36 (!) видов управлений, пригодных для ситуации, когда силовым образом принудить людей делать то, что им невыгодно почти невозможно. Такие управления в [2] названы каталитическими. Авторы выделяют три группы каталитических управлений: традиционные, инновационные и авангардные. Эта классификация отражает американскую практику и к нашим условиям применима лишь с оговорками.

К традиционным управлениям относятся: налоги, санкции, контракты на поставку, гранты, субсидии и т.п. В перечне [2] дано 10 видов традиционных управлений, однако такое эффективнейшее управление как градостроительное зонирование не отражено специально. Оно подразумевается в скрытом виде под заголовками: формирование нормативов, лицензирование деятельности, налоговая политика. Как представляется, для американской аудитории нет необходимости особо говорить о градостроительном зонировании: эта практика (zoning ordinance) в американских городах не имеет исключений. Впрочем, для российских условий институт градостроительного зонирования можно считать чуть ли ни авангардным управлением.

В [3] специально поясняется важнейшая роль нормативов градостроительного зонирования при управлении развитием городов и регионов. Эта технология позволяет стимулировать частный бизнес на решение общесистемных стратегических задач развития, снижает возможности злоупотреблений. Отпадает необходимость согласования проектной документации и исключается возможность, например, ликвидации детского сада при смене собственника. Управление развитием на основе градостроительного зонирования даёт ясные сигналы обратной связи по качеству управления. Если цена пользования земельными участками в городе растёт, а на рынок поступает менее 2-3 процентов прав пользования земельными участками, значит стратегия развития правильная. Если цена не растёт, или, того хуже, желающих продать свои права на использование участков более 5%, стратегию надо корректировать.  

К инновационным управлениям (18 видов) относятся, например, государственно-частное партнёрство, частно-государственное партнёрство, призы и премии, подписные займы, убеждение ключевых деятелей влиятельными лидерами государства, изменение государственной инвестиционной политики и ещё 12 не менее интересных приёмов. 

К авангардным управлениям (8 видов) относятся, например, инвестиции в выравнивание нормы прибыли, управление спросом, реструктуризация рынков и т.п.

Формат данного выступления не даёт возможности детализировать этот перечень. К сожалению [2] не имеет русского перевода и она в настоящее время трудно доступна, но все инструменты каталитического управления, рассмотренные авторами [2] описаны и проанализированы в [1].

Формируя номенклатуру управляющих воздействий необходимо, хотя бы на качественном уровне оценить не только прямые, но и косвенные результаты их влияния. Например, субсидирование, очевидным образом, может стимулировать какой-то вид деятельности, но если не учесть, что оно может также вызвать переток кадров в эту сферу и создать кадровые проблемы в других отраслях, или повлиять на загрузку транспортной или иной инфраструктуры то можно сделать серьёзные стратегические ошибки. Ещё опаснее не учитывать последствия управленческих решений вне сферы ответственности конкретных органов власти. Например, организация некоторых производств в одном регионе может вызвать миграцию из других регионов, повлиять на экологическую ситуацию или баланс водопользования. При оптимизации, чисто из прагматических соображений, разумно при негативных воздействиях учитывать риски противодействия, а при позитивных - искать способы взаимовыгодного их использования. Эта идеология носит название макрорегионального стратегического управления.

Если учесть многообразие возможных управлений, огромное количество объектов, к которым они могут быть применены, а также естественные изменения характера социально-экономического развития в регионе, становится очевидным, что данная составляющая технологии оптимизационного стратегического управления также требует постоянного внимания и совершенствования.  

  1. Разработка и эксплуатация адаптивной прогностической модели.

Ещё одной, систематической работой входящей в технологию оптимизационного стратегического управления является создание и развитие  программного обеспечения  для прогностической модели, позволяющей оценивать влияние вариантов управленческих решений на качество жизни, включая обеспечение решения различных частных задач, возникающих в процессе обоснования выбора  наилучшего из них. Об этих задачах мы упомянем чуть позже.

Уже говорилось о трудностях (если не о невозможности) прямого использования UGI для прогностического моделирования. С другой стороны, макроэкономическое моделирование развито достаточно хорошо. В наших работах [1,8] предложен способ позволяющий совместить методику ХАБИТАТ с макроэкономическим моделированием.

Поясним, самым схематичным образом, идею нашей методики. Дело в том, что переменные любой макроэкономической модели это некоторые запасы или  потоки. Многие из этих переменных влияют на поток благ, определяющий качество жизни сообщества, которое наняло соответствующий орган власти. Некоторые потоки улучшают качество жизни (например, зарплата или рента, или услуги социальной или культурной сферы и т.п.), а некоторые ухудшают (например, налоги, деградация жилищ, платежи по линии ЖКХ, ухудшение качества образования, невозможность влияния на решения власти и т.п.). В некоторых случаях запасы самим своим наличием повышают ощущение комфортности жизни. Речь не только о феномене “скупого рыцаря”. Такой, трудно оцениваемый фактор, как красота архитектурного ансамбля, в котором живёт человек, тоже позитивно влияет на качество жизни. Специалисты без труда назовут десятки переменных макроэкономической модели, влияющих на качество жизни.

Мы для удобства расчётов даже запасы вводим в оценки ИКЖ как порождаемый ими поток благ. Например, обладание квартирой, которая стоит, скажем, 10 млн. руб., безусловно, приятно. Однако, если собственник не обменивает её на соответствующий банковский вклад, который может ему принести доход порядка 500 тыс. руб. в год и более, то это говорит о том, что поток благ от обладания квартирой “приятнее” владельцу, чем указанный рентный доход. Эта оценка не претендует на точность, а лишь поясняет возможность перевода располагаемых запасов в адекватные потоки. В любом случае, традиционная макроэкономическая модель формирует прогноз изменения во времени запасов и потоков, так или иначе влияющих на оценку качества жизни.

Обычно свёртка частных показателей производится их суммированием с некоторыми коэффициентами. Мы в [1,8] рекомендуем формировать ИКЖ, используя переменные макроэкономической модели точно таким же образом, а коэффициенты при этих переменных выбирать так, чтобы получить наилучшее приближение к “правильным” значениям, определённым с помощью методики ХАБИТАТ или другой методики, которую мы сочтём правильной. При небольших изменениях переменных, а в экономике быстрые изменения обычно не происходят, такое приближение оказывается вполне удовлетворительным, тем более, что в процессе управления его можно и нужно уточнять по мере получения новых “правильных” значений. Это похоже на аппроксимацию гладкой функции в некоторой окрестности точки пространства полным дифференциалом, что, как известно, позволяет решать задачи оптимизации.

Проиллюстрируем наш подход к построению элементов прогностической модели на примере её фрагмента, позволяющего обосновывать стратегические решения по развитию сети поликлиник в регионе. В рамках нашей схемы рассуждений региональная сеть поликлиник это запас, который с помощью труда работников порождает поток медицинских услуг, несомненно, улучшающий качество жизни граждан. При работе поликлиник происходит их амортизация, а также затрачиваются средства на обеспечение их работы. Всё это, очевидно, порождает ухудшение ИКЖ. Кроме того поликлиники занимают городские земли, что уменьшает налоговые поступления и затрудняет финансирование других расходных обязательств города.

Соответствующий фрагмент прогностической модели должен дать возможность количественно сопоставить ухудшение качества жизни за счёт потерь и затрат и улучшение ИКЖ за счёт увеличения потока медицинских услуг. Например, может стоять задача определить, что в стратегическом плане выгоднее: построить ещё одну поликлинику повышающую “запас поликлиник” в городе, либо инвестировать средства в повышение производительности каждой из них. И в том и в другом варианте необходимы средства, которые можно получить либо введя дополнительные налоги, либо сократив финансирование других проектов, либо предусмотрев дефицит бюджета, то есть заимствования. В работе [8] показано, как учесть все эти влияния и определить приращение ИКЖ на один рубль затрат.  

Кстати говоря, прогностическая модель может дать ответ даже на такой сложный вопрос, как обоснование разумного дефицита бюджета. Дело в том, что результаты инвестирования проявляются с задержкой. Таким образом, граждане проживающие в городе в настоящее время оплачивают улучшения, которыми будут пользоваться в будущем, может быть, даже совсем другие граждане. Принятые правила  дисконтирования позволяют обосновать разумное соотношение увеличения текущей нагрузки на бюджет, обеспечивающей реализацию проекта, и будущих платежей за обслуживание долга, когда проект уже начнёт приносить свои плоды. Как показал опыт практического моделирования [8], учёт в модели последствий управленческих решений и подобных системных взаимовлияний не представляет существенных трудностей, но требует организации постоянной профессиональной службы. Значительную помощь может оказать технология когнитивного моделирования, разработанная в ИПУ РАН [11]. Идея использования когнитивного моделирования для оптимизационного управления обсуждается на стр. 166-167 в [1]. 

Практическая реализация моделирования в соответствии с рассмотренным замыслом не вызовет серьёзных проблем. В настоящее время есть мощные пакеты для экономико-социального прогностического моделирования. Описанный в [8] модельный пример потребовал всего одну неделю работы программиста. Правда, он был специалистом высочайшей квалификации и хорошо знал предметную область. Огромный опыт решения задач рассматриваемого класса накоплен, например, компанией «Прогноз», возникшей в 1991 году на базе кафедры экономической кибернетики Пермского госуниверситета. Компания имеет представительства в Астане, Брюсселе, Вашингтоне, Киеве, Минске, Москве, Пекине, Твери, и в ЮАР (Дубай). «Прогноз» с лихвой покрывает ожидаемые потребности прогностического моделирования. Не исключено, что в результате конкурса удастся привлечь ещё более опытных профессионалов. В любом случае, подчеркнём повторно, несмотря на возможность аутсорсинга, достичь успеха чужими руками будет затруднительно. В соответствующую городскую (региональную) службу обязательно должны быть привлечены собственные грамотные специалисты, хорошо владеющие и компьютерными технологиями и предметной областью. Только такие профессионалы смогут обеспечить высококачественное обслуживание пользователей и развитие модели.

  1. Оптимизация расходных и нормативно – регулятивных решений.

В принципе, наличие прогностической модели позволяет сравнивать любые два управления и выбирать лучшее. Теоретически этого достаточно для поиска оптимального управления. Однако, на практике дело осложняется колоссальной размерностью задачи. Как показывает опыт, поиск оптимума сложной функции нескольких сотен переменных, как говорится, “в лоб”  задача почти неразрешимая. Градиентные методы могут застрять вблизи локального экстремума, а полный перебор неосуществим, так как требует сопоставления миллиардов вариантов. Реально оптимизацию придётся совмещать с использованием опыта экспертов и их знаний о конкретных взаимосвязях и глобальном опыте.

Как показывает практика, человек на основе знаний, опыта и интуиции может находить решения за счёт обобщённых представлений об объекте. Конечно, при этом велика вероятность и ошибок, и недобросовестного лоббирования, но, поскольку есть объективная оценка каждого предложения с помощью прогностической модели, ошибочных решений можно избежать, зато поиск существенно ускоряется.

Ещё один известный приём: независимый параллельный поиск частных экстремумов специализированными городскими службами. Идея состоит в том, чтобы каждая городская служба, обычно располагающая достаточными знаниями в предметной области в пределах выделенной ей предварительным порядком суммы проводила оптимизацию собственных решений. Как правило, городские службы могут дать достаточно точный прогноз того, как те или иные расходные решения повлияют на объём и производительность запасов, за которые они отвечают. Из формулы вычисления ИКЖ обычно можно вычислить и приращение качества жизни благодаря этим решениям, а также приращение ИКЖ на один рубль затрат. Если сравнить такие приращения для каждой из служб, то в ряде случаев разумно увеличить ассигнования “наиболее выгодной” службе. Обычно это приводит к общему улучшению ИКЖ или, по крайней мере, ускоряет нахождение системного оптимума. 

Кстати говоря, в этой ситуации окажутся полезными и упомянутые ранее красивые книжки по городским (региональным) стратегиям развития. Поскольку соответствующие предложения, как правило, разработаны профессионалами, есть серьёзные основания предполагать их достаточную разумность. А апробация стратегии на прогностической модели позволит не только исключить ошибки и элементы недобросовестного лоббирования, но также и оптимизировать параметры решений (сроки реализации, варианты перераспределения налоговых поступлений и т. п.)

При оптимизации важно всегда помнить, что все управленческие решения принимаются в условиях неполной информации об объекте управления. Позже мы разберём ограничения, вытекающие из этой ситуации более детально, но в любом случае следует избегать слишком резких “перекладок руля”.

  1. Аналитический мониторинг результатов исполнения решений.

?????Это – очень важный и трудоёмкий элемент технологии, но особых пояснений по этим вопросам не требуется. Данные по реальной динамике макроэкономических переменных имеются в статистических службах. Возможно потребуются специальные решения о возложении на них обязанности систематически предоставлять эту информацию в службу мониторинга. Несколько сложнее обстоит с мониторингом качества жизни. Специализированной независимой службы. систематически  и ответственно измеряющей этот показатель, у нас пока нет. Её необходимо учредить.  Здесь если возникнут проблемы, то только политические или организационные. Научные и методологические вопросы проработаны достаточно хорошо [6,12]. Определённые трудности могут возникнуть в связи с тем, что в ряде случаев методики оценивают не “качество жизни”, а только  “уровень жизни”, считая первый показатель трудно оцениваемым. Мы не будем вступать в эти академические споры, но отметим, что, на наш взгляд, следует измерять ИКЖ, несмотря на все трудности. Это можно обеспечить путем свёртки показателя “уровень жизни” с другими показателями, характеризующими ИКЖ. Мы твёрдо убеждены, что “не хлебом единым жив человек” и что если человек не знает, кто такой Сократ, то уровень его жизни от этого может и не ухудшиться, а про качество жизни такого не скажешь,

Поскольку управление стратегичским развитием происходит в условиях неполной информации, естественно ожидать, что реальные траектории изменения запасов, потоков, и ИКЖ, во времени не будут совпадать с расчётами. Для того, чтобы эти несовпадения можно было использовать для накопления знаний об объекте управления важно, чтобы мониторинг вёлся не теми, кто принимает решения, а независимыми службами. При этом нужно чётко различать несовпадения переменных макроэкономической модели и несовпадения расчётных и “правильных” значений ИКЖ.

Отметим ещё одно важнейшее обстоятельство. Даже независимый мониторинг, осуществляемый официально учреждёнными службами может через некоторое время стать зависимым. Единственное средство против этого – тотальная прозрачность бюджетных расходов и сделанных оценок. Тогда, помимо официальных служб в оценочную деятельность будет вовлечено гражданское общество и оценки будут более достоверными. Опыт МАГ, в частности показал, что даже только открытая публикация сравнительных оценок качества городского управления вызывает, самое пристальное, внимание общественности, и способствует улучшению методик и повышению достоверности. В [1] описан опыт Вены, где все расходы жилищно-коммунальных служб, до каждого платёжного поручения, доводятся до сведения квартиросъёмщиков. В результате недобросовестное завышение коммунальных тарифов практически исключено. Конечно, такие нормы прозрачности идут вразрез с традициями работы российского публичного сектора, но если желать добросовестно служить гражданам, то избежать этого невозможно.

  1. Коррекции прогностической модели

Практика российских реформ доказывает, что чрезмерно большое количество управленческих решений заканчивается цитированием известного афоризма В.С. Черномырдина: “хотели как лучше, а получилось….”.  Это, как уже отмечалось, происходит потому, что знаний, позволяющих сразу принимать безошибочные решения, - нет. Но это не является основанием для того, чтобы плохо управлять, а лишь стимулом для применения таких методов управления, которые грамотно учитывают это обстоятельство. На качественном уровне такой учёт сводится к тому, что на начальном этапе управления нужно предусматривать возможность ошибок и проявлять определенную осторожность. И лишь по мере накопления опыта принимать более смелые решения.

К сожалению, при существующих методах управления необходимый опыт и знания об объекте управления накапливаются лишь у ЛПР, которые рано или поздно замещаются новыми, может быть даже более талантливыми, но менее опытными и менее знающими управленцами. Это обстоятельство будет сказываться всё более сильно, так как всё шире распространяется точка зрения, что нельзя разрешать важным чиновникам подолгу засиживаться на руководящих постах.  

Система индексного оптимизационного управления с использованием адаптивной прогностической модели  позволяет радикально улучшить ситуацию с накоплением опыта. В результате знания накапливаются не в головах, а в математической модели. Научные основы этого процесса даёт теории дуального управления.  Эта методология выдвинута в Институте проблем управления РАН профессором А.А. Фельдбаумом в 1960 году [10] и получила серьёзное развитие в последующие годы. В соответствии с этой теорией, отклонение прогноза от реальных показателей в условиях управления при неполной информации об объекте, - неизбежно. Но это не только “нежелательное явление”. Отклонение содержит ценнейшую информацию, о реальных свойствах объекта. Эту информацию можно использовать для коррекции параметров адаптивной прогностической модели.

В теории дуального управления разработаны даже методы, позволяющие ускорить сходимость процесса, который начался как управление при неполной информации, к управлению на основе знаний об объекте управления. К сожалению, эти задачи решены для относительно простых объектов и прямое применение этих методик для такого сложного объекта, как развитие региона вряд ли возможно. Здесь потребуются неформальные усилия аналитиков, а теория лишь поможет усовершенствовать их интуицию. В частности там решается задача увязки скорости движения к оптимуму и степени изученности объекта. Очевидный результат: чем меньше знаний, тем осторожнее движение. Это, почти тривиальный вывод, но теория даёт уже количественные рекомендации, правда для относительно простых уравнений объекта.

В [1] даются некоторые более детальные соображения об использовании методики дуального управления. В любом случае, наибольшие усилия придётся применять для улучшения приближения к реалиям именно динамики запасов и потоков в прогностической модели, чем формул их пересчёта в ИКЖ. Однако, очень опасно забывать о том что расхождения фактической динамики ИКЖ с прогнозом иногда может быть лишь по причинам неадекватности формулы свёртки.

_______________________________

В заключение хотелось бы специально подчеркнуть, что формат выступления исключает возможность детального описания методики организации государственного стратегического оптимизационного управления. Хочется, однако, надеяться, что удалось убедить участников Форума в том, что стратегическое управления требует определённых профессиональных знаний, что в этой сфере есть серьёзные наработки, и что владение этими знаниями позволит начать процесс постепенного перехода к эффективному государственному управлению на основе систематического накопления знаний.  

Как известно: нет стран богатых, нет стран бедных, а есть хорошо или плохо управляемые страны. В этой связи предлагается по линии МАГ с привлечением научного сообщества Москвы организовать курсы повышения квалификации по вопросам стратегического оптимизационного управления. По нашим оценкам, для начала достаточен курс 30-40 часов, с тем, чтобы дальше можно было бы перейти к дистанционной форме обучения, которое, как представляется, вполне может быть организовано также по линии МАГ, с использованием её колоссальных информационных ресурсов.

 

 

ЛИТЕРАТУРА

  1. Норкин К.Б. Системные проблемы борьбы с коррупцией в России, - Калуга, издательство  ГП «Облиздат», 2011 – 320 с.
  2. Osborn D. and Gaebler T. Reinventing Government (How entrepreneurial spirit is transforming the public sector), A PLUME BOOK, первое издание 1992 г.
  3. К.Б. Норкин  Децентрализация и местное самоуправление: где дьявол прячется  «Самоуправление» № 11, 2011 г.
  4. Бердяев Н.А. Философия неравенства, ИМА-ПРЕСС, Москва, 1990, 285 стр.
  5. Хайек Ф.А. фон, Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма, М. Новости, 1992 г.  
  6. Urban Governance Index. Conceptual Foundation and Field Test Report. August 2004. UN-HABITAT Global Campaign on Urban Governance Global Urban Observatory.  
  7. Моисеев Ю.М., Норкин К.Б., Сагалов Ю.Э., Соколов М.М. Задачи индексации городского развития и управления (Несомкнутый круг рассматриваемых вопросов), "Вопросы экономики переходного периода" №3, 2007г.
  8. К.Б. Норкин, Ю.Э. Сагалов. Стратегическое оптимизационное государственное управление устойчивым развитием либерального общества. Труды. Грузинский технический университет. Международная Научная конференция, посвященная 80-летию со дня рождения академика И.В. Прангишвили. Информационные и компьютерные технологии, моделирование, управление. Тбилиси. 2011, с. 250-259.
  9. Лужков Ю.М. Стратегия реформы городских финансов и социально-экономическое развитие городов. В сборнике: «Труды Вольного экономического общества России» т.70, Москва, 2006 г., стр. 74-93.
  10. Фельдбаум А.А  Теория дуального управления. Автоматика и телемеханика №9, №11, 1960 г.  
  11. Кулинич А.А. Субъектно-ориентированная система концептуального моделирования «Канва». Материалы 1-й Международной конференции «Когнитивный анализ и управление развитием ситуаций». Москва, октябрь, 2001 г
  12. В.М. Жеребин, А.Н. Романов Уровень жизни населения. М. ЮНИТИ-ДАНА, 2002, 592 стр.
  1. Фишер Р., Юри У. Путь к согласию, или переговоры без поражения. Пер. с  англ. А. Гореловой; Предисл. В. А. Кременюка, М. Наука, 1992, 158 с.
  2. Норкин К.Б. Рыночная экономика большого города. Путём ошибок к процветанию. «Ирис-пресс» Москва 1996 г. 248 стр.
  3. Норкин К.Б.  Концептуальные вопросы стратегического планирования устойчивого развития городов. В трудах XII международного Конгресса по региональному развитию, Монтрё, Швейцария, 6 апреля 2006 года.  Научные труды Международного союза экономистов и Вольного экономического общества России. Том 82 (21), Москва, 2007 г. стр. 175-194

 

Добавить комментарий

CAPTCHA на основе изображений