Из книги: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации. В IV т. Т. I. Состояние, динамика и проблемы реформирования государственной службы в условиях модернизации административной системы: Сб. науч. ст. по материалам IV Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. В.М. Ермакова. – Курск: Изд-во КИГМС, 2007. С. 74-81.

Осуществление в Российской Федерации административной реформы непосредственно связано с совершенствованием правового регулирования государственной службы в федеральных органах исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности. К данным органам относятся, в первую очередь, ФСБ России, СВР России и ФСО России.

Одной из основных тенденций развития административного права в нашей стране является бурное развитее законодательства о государственной службе [1]. Это вызвано потребностями четкой правовой регламентации деятельности людей, служащих государству, проводящих в жизнь его политику во всех сферах общественной жизни, в том числе и в области обеспечения национальной безопасности.

При этом следует отметить, что по своей правовой проработанности, по четкости формирования отдельных институтов законодательство о государственной гражданской службе несколько «опередило» законодательство о военной службе [2], несмотря на то, что последнее было намного более разработанным как в период существования СССР, так и в 90-е годы 20 века. В законодательство о военной службе и статусе военнослужащих постоянно вносятся изменения и дополнения, но сколь-нибудь радикальных изменений (если не считать введения единого вида контракта о прохождении военной службы вместо контрактов по пунктам «А», «Б» и «В», и принятия знаменитого Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ [3], который «монетизировал» льготы и обогатил теорию права понятием «социальная поддержка» вместо «социальной защиты»), за последние годы внесено не было.

В связи с этим теоретический и практический интерес представляет определение возможностей применения к регулированию вопросов службы в области национальной безопасности норм законодательства о государственной гражданской службе. По примеру Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации» в федеральных законах о федеральной службе безопасности, о государственной охране и о внешней разведке целесообразно более четко прописать особенности прохождения службы и правового статуса их сотрудников, назвать наиболее общие обязанности и права, обусловленные службой в органах национальной безопасности. В качестве положительного примера стоит привести законодательство о государственной охране: положения главы 4 Федерального закона от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране" [4] более конкретны и проработаны, чем положения главы 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" [5] и главы 3 Федерального закона от 10 января 1996 года N 5-ФЗ "О внешней разведке" [6]. С учетом возможностей комплексного видового состава государственной службы в одном федеральном органе исполнительной власти в пункте 4 Положения о ФСО России прямо сказано, что в ФСО России предусмотрена военная служба и федеральная государственная гражданская служба [7].

Законодательство о военной службе с успехом может использовать институт урегулирования конфликта интересов на военной службе, усовершенствовать перечень запретов, связанных с прохождением военной службы, и использовать ряд других институтов, аналогичных институтам законодательства о гражданской государственной службе.

С учетом этого следующей основной тенденцией правового регулирования отношений в данной сфере является относительная унификация служебно-правового статуса сотрудников органов обеспечения национальной безопасности, связанная с четкой разработкой их обязанностей, прав, ответственности и гарантий реализации.

В этой связи, по мнению автора, особой тщательности требует правовая проработка проблем, связанных с отношениями в системе «сотрудник органов национальной безопасности – общество». Это вызвано требованиями построения в России демократического правового государства; усилением роли сотрудников органов национальной безопасности в обеспечении целого ряда основных функций государственного управления в связи с возрастанием вероятности наступления угроз безопасности страны; необходимостью охраны, защиты и всемерного обеспечения прав и свобод человека и гражданина во всех возможных ситуациях.

Основные проблемы правового регулирования государственной службы в органах национальной безопасности связаны как с неурегулированностью ряда вопросов прохождения службы, так и статуса сотрудников. В частности, не решенными до конца остаются проблемы:

научного и законодательного определения государственной службы в федеральных органах исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности;

определения видового состава государственной службы в названных органах;

определения оптимального правового режима прохождения государственной службы в органах национальной безопасности;

понятия и содержания статуса «сотрудника органов федеральной службы безопасности», «сотрудника органов государственной охраны», «сотрудника органов внешней разведки»;

законодательного закрепления за сотрудниками органов специального статуса представителя власти;

нечеткости правового регулирования применения в отношении сотрудников органов мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

нераскрытости такого понятия, как «законные требования сотрудников органов…»;

непоследовательного употребления в законодательстве терминов, имеющих сходное содержание, например, «социальная защита сотрудников» и «социальная поддержка сотрудников»;

многочисленных бланкетных нормах законодательства в области обеспечения национальной безопасности (например, регулирующих порядок применения и использования сотрудниками органов федеральной службы безопасности оружия и специальных средств), и т.д.

По мнению автора, вопросам регулирования государственной службы в органах национальной безопасности следует уделять внимание на всех уровнях законодательного регулирования: как на уровне принятия основных, базовых законов в области обеспечения национальной безопасности, так и на уровне принятия законов о конкретных органах безопасности и конкретных видах деятельности. В связи с этим целесообразно было бы внести соответствующие дополнения в Закон РФ от 5 марта 1992 года N 2446-I "О безопасности" [8] и обязательно предусмотреть соответствующие нормы в проекте Федерального закона «О национальной безопасности».

К сожалению, такой важнейший документ в области обеспечения национальной безопасности, как Концепция национальной безопасности Российской Федерации [9], также не уделяет внимания закреплению взглядов высшего руководства страны на а развитие законодательства о службе в органах национальной безопасности. По мнению автора, граждане России как проходящие службу в органах национальной безопасности, так и поступающие на службу в них, должны четко представлять себе перспективы развития служебных отношений, уровень социально-правовой защищенности, чтобы служба в данных органах была осознанным, а не случайным выбором.

С учетом складывающейся ситуации и действующего законодательства о государственной службе, по мнению автора, возможны следующие перспективы развития организации и правового регулирования государственной службы в федеральных органах исполнительной власти, наделенных компетенций в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации:

во-первых, дальнейшее реформирование института военной службы, который далеко не исчерпал свои резервы и возможности, приведение его в соответствие с характером осуществляемых данными органами задач и функций;

во-вторых, введение в названных органах должностей нескольких видов федеральной государственной службы (гражданской государственной, военной и правоохранительной), установление их соотношения и перечня органов и подразделений, где каждый вид преимущественно осуществляется;

в-третьих, введение в названных органах самостоятельного вида федеральной государственной службы (например, государственной службы в государственных органах обеспечения безопасности) с внесением соответствующих изменений в законодательство о государственной и военной службе.

В настоящее время законодатель постепенно начинает переходить на третий путь – путь введения в органах национальной безопасности нескольких видов федеральной государственной службы при продолжении совершенствования каждого из них. Однако нельзя исключать и иные возможности и направления правового регулирования отношений в данной области.

Важнейшим условием совершенствования законодательства о государственной службе органах национальной безопасности, является сравнительно-правовое исследование законодательств государств-участников СНГ в данной области.

Какие выводы можно сделать, рассматривая соответствующие законодательные акты государств-участников СНГ в данной области?

Во-первых, в органах национальной безопасности государств-участников СНГ военная служба как вид государственной службы предусматривается как основной вид государственной службы. При этом в зависимости от особенностей национальной системы законодательства военная служба называется или видом государственной службы (например, в России), или особым видом государственной службы (например, в Армении).

Во-вторых, как и в Российской Федерации, так и в государствах-участниках СНГ вопросы службы в органах национальной безопасности закрепляются законодательно, при этом общий режим военной службы распространяется и на органы национальной безопасности, а законы об органах национальной безопасности устанавливают отдельные особенности организации и прохождения службы кадровым составом, что, в целом, является оправданным и доказало свою эффективность. Однако проблемы правового характера могут возникать из-за нестыковки положений названных законов. Наиболее проблемными являются вопросы исполнения обязанностей военной службы, исполнения должностных обязанностей в разных органах, применения в отношении военнослужащих мер административного воздействия, и ряд других.

В-третьих, в перспективе в органах обеспечения национальной безопасности ряда государств-участников СНГ возможен отказ от военной службы и перевод их на гражданскую государственную службу, или введение нового вида государственной службы.

В-четвертых, законодательство России о воинской обязанности и военной службе, статусе военнослужащих является более детально разработанным, чем законодательство государств-участников СНГ, особенно в процессуальной части, что является дополнительной гарантией соблюдения служебных и личных прав военнослужащих.

В подтверждение ранее сделанных выводов и рекомендаций, а также с целью изучения возможной адаптации в российских условиях рассмотрим ряд положений законодательства Республики Армения в данной области, а также проекта закона Украины «О Службе безопасности Украины».

Важнейшей особенностью законодательства Армении является то, что оно содержит закон, специально посвященный службе в органах национальной безопасности. Речь идет о Законе Армении от 7 апреля 2003 года № ЗР-532 «О службе в органах национальной безопасности». Этот Закон устанавливает основные принципы, порядок, условия службы в органах национальной безопасности Республики Армения, должности и воинские звания служащих органов национальной безопасности, права и обязанности служащих органов национальной безопасности, их должностные гарантии, время службы и отдыха, отпуск, особенности присвоения воинского звания, снижения и восстановления в звании, увольнения со службы, а также другие связанные со службой особенности.

Служба в органах национальной безопасности является военной службой, особенности которой устанавливаются настоящим Законом, иными законами и правовыми актами. Достоинством Закона Армении является закрепление в пункте 2 статьи 1 принципов службы в органах национальной безопасности: «Служба в органах национальной безопасности осуществляется с соблюдением принципов законности, уважения прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина, гуманизма и гласности, независимости от деятельности общественных объединений, посредством единоличного и централизованного руководства, в сочетании применения не запрещенных законодательством Республики Армения гласных и негласных методов и средств». Конечно, можно говорить, что эти принципы производны от общих принципов организации и регулирования государственной службы, а также от общих принципов деятельности органов национальной безопасности, однако, это, по мнению автора, не умаляет значимость этого института.

Закон Армении употребляет термин «служащий органов национальной безопасности», аналогом которому в России являются термин: «сотрудник органов федеральной службы безопасности», либо «сотрудник органов внешней разведки», «сотрудник органов государственной охраны».

В отличие от опыта России, в Армении служащий органов национальной безопасности принимает Присягу служащего органов национальной безопасности (часть 1 статьи 2, статья 15). Присяга принимается один раз вне зависимости от обстоятельства принятия присяги во время службы (работы) в Вооруженных Силах или ином государственном органе. В Законе подчеркивается, что служащий органов национальной безопасности является государственным служащим.

Соответствующие статьи закона Республики Армения посвящены группам должностей органов национальной безопасности, воинским званиям служащих органов национальной безопасности, а также иным институтам порядка прохождения службы. Заслуживают интереса положение Закона Армении, устанавливающее, что присвоение очередного звания служащим органов национальной безопасности, которые имеют дисциплинарное взыскание, в отношении которых ведется уголовное преследование или служебное расследование откладывается до устранения указанных препятствий (часть 6 статьи 9). Закону Армении известны институты снижения и восстановления в звании служащего органов национальной безопасности (статья 11); воспрепятствования в получении звания в органах национальной безопасности (статья 13).

Достоинством Закона Армении является установление прав и обязанностей служащих органов национальной безопасности, а также их социальных гарантий (глава 5). Более детально урегулированы вопросы продолжительности рабочего времени и сверхурочной службы. В соответствии с пунктом 2 статьи 34 не допускается привлекать служащего органов национальной безопасности к сверхурочной службе более 8 часов в день; продолжительность службы в течение дня, включая сверхурочную, не должна превышать 16 часов.

Более детально, чем в российском законодательстве, в Законе Армении урегулированы вопросы ограничений, применяемых в отношении служащих органов национальной безопасности. В частности, установлено, что служащий органов национальной безопасности не имеет права в течение одного года после увольнения со службы поступить на работу к тому работодателю или стать членом той организации, в отношении которой он осуществлял непосредственный контроль в течение последнего года службы (пункт 4 статьи 43). Российский законодатель не знает такой статьи увольнения со службы, как увольнение в случае непредставления в установленном законом порядке декларации о своих доходах (пункт 14 статьи 47).

Закон Республики Армения от 14 сентября 1998 года № ЗР-250 «О воинской обязанности» предусматривает в пункте 4 статьи 30, что военнообязанные, не прошедшие военную службу, кроме установленных названным законом Армении случаев, не могут назначаться на государственные должности. С учетом того, что в последнее время в Российских Вооруженных Силах существуют проблемы с призывом, это положение целесообразно рассмотреть в плане возможной адаптации к российским условиям.

 Проведение сравнительно-правового исследования, должно сопровождаться анализом проектов законодательных актов. Это позволит выявить тенденции в правовом регулировании отношений, изменение подходов законодателя к регулированию тех или иных вопросов, что позволит глубже изучить всю правовую реальность в области правового регулирования службы в органах национальной безопасности.

Возьмем, к примеру, проект Закона Украины «О Службе безопасности Украины» [10]. Данный законопроект сопровождается словами, что он подготовлен «с учетом европейских стандартов, в частности, рекомендаций Парламентской Ассамблеи Совета Европы». Поэтому рассмотрение его содержания важно как в плане выяснения европейских стандартов в области обеспечения национальной безопасности, так и в плане определения направлений совершенствования режима государственной службы в органах национальной безопасности.

Статья 31 законопроекта говорит, что «государственная служба в органах СБУ есть государственная служба особого характера, связанная с обеспечением государственной безопасности. Сотрудники СБУ являются государственными служащими, проходящими службу в СБУ по контракту». В законопроекте большое внимание уделяется вопросам правовой и социальной защиты сотрудников СБУ, предполагается зафиксировать положение, что сотрудники СБУ самостоятельно принимают решения в пределах своих полномочий, они не обязаны исполнять явно преступные распоряжения или приказы; конкретизировать основания применения к сотрудникам мер административного и уголовно-процессуального принуждения. Украинский законодатель стремится максимально полно обеспечить условия для эффективного исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей.

Таким образом, сравнительные исследования в данной сфере могут дать много интересного для научного анализа в российских условиях.

[1] Это связано с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации (далее СЗ РФ). № 37. Ст. 3558; Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664, а также ряда иных нормативных правовых актов.
 [2] См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "О воинской обязанности и военной службе" // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "О статусе военнослужащих" // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331, и др.
 [3] См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
 [4] См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
 [5] См.: СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
 [6] См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
 [7] См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2004 года № 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3314.
 [8] См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.
 [9] См.: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
 [10] См.: http://www.sbu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id= 48148. Материал на сайте представлен на украинском языке.